Analyse sommaire du rapport Balladur sur la réforme territoriale À lire en complément de "Pour une nouvelle donne territoriale"

Ce qui va dans le bon sens

Le rapport postule que la fragmentation actuelle (des territoires, des budgets, des fiscalités, des circuits de décision) n’est plus soutenable, tant par la confusion que par le gâchis humain et financier quelle génère. Le fait même que ce rapport se heurte à la coalition de tous les immobilismes, de tous les conservatismes et de toutes les rentes de situation - et ce, sans que ces derniers ne proposent bien évidemment une quelconque piste alternative - doit définitivement nous convaincre qu’une réforme est nécessaire.

Le rapport indique en filigrane - mais seulement en filigrane - que les deux entités territoriales d’avenir sont la région et l’intercommunalité, au détriment du traditionnel couple département / commune aujourd’hui dépassé.

L’évolution du périmètre des régions et départements (regroupement, définition de nouvelles frontières) pourrait être plus souple, nécessitant non plus un accord au niveau national à la suite d’un lourd processus réglementaire, mais un simple consensus local au niveau des territoires concernés. La carte des intercommunalités aujourd’hui incomplète (de nombreuses communes n’étant rattachées à aucune de leurs voisines) serait généralisée. Les syndicats intercommunaux actuels seraient également incités à être absorbés par les intercommunalités.

Les services de l’État qui interviennent dans le champ de compétence des collectivités locale, et font dès lors double emploi, seraient supprimés (redéployés ?). Les objectifs des dépenses publiques locales seraient annuellement débattus, tandis que les bases de la fiscalité locale seraient revues et régulièrement réactualisées.

Le nombre des élus (intercommunaux, départementaux, régionaux) devrait être réduit pour limiter quelque peu la dispersion des pouvoirs. Les élus des intercommunalités seraient enfin élus au suffrage direct. Au niveau communal / intercommunal - et à ce niveau seulement - le mode de scrutin dit "à fléchage" (voir plus loin) pourrait être acceptable (de par la faible dimension des territoires en cause ainsi que leur proximité) afin d’indiquer la suprématie nouvelle de l’intercommunalité sur la simple municipalité.

Ce qui va dans le mauvais sens

Le rapport ne touche en rien au "mille-feuille" français. On conserverait en effet les sept niveaux de territoires : les communes, les intercommunalités (en gardant aussi toutes leurs variantes), les cantons (simplement remplacés par de "super cantons", plus larges et moins nombreux), les départements, les régions, la Nation et l’Europe. La notion nouvelle de "métropoles" (fonctionnement spécifique des très grandes agglomérations, composées de regroupement de "villes") ajouterait par ailleurs à la complexité, alors qu’elle aurait pu s’intégrer en simple variante du schéma général.

Le mode de scrutin "à fléchage" proposé au niveau régional est particulièrement contreproductif, voire pervers. En effet, sous couvert de simplification (une seule liste à la proportionnelle pour désigner à la fois les conseillers départementaux et régionaux), il induit une foule d’effets néfastes :

a) Les élus destinés à siéger au niveau régional (en plus de leur siège départemental) étant les premiers de listes, ils primeraient de fait sur ceux de fin de liste qui ne seraient sensés représenter "que" leur territoire. Cette hiérarchie entre local et global est une grave erreur en termes politiques - car l’équilibre doit là être impérativement recherché - et serait donc source de sérieux contentieux.

b) Les élus "de niveau régional", étant élus sur circonscription locale, n’auraient de cesse que de préparer leur réélection en favorisant leur territoire d’origine au détriment de l’intérêt commun régional. Non seulement personne ne parlerait au nom de la cohésion globale, mais cela marginaliserait encore plus les élus de "simple rang départemental" qui alors se verraient même concurrencés dans leur propre rôle de représentation locale.

c) Le maintien des nombreux conseils généraux, en parallèle d’un pouvoir régional lui même non conforté, prolongerait la gabegie actuelle (confusion décisionnelle, dispersion budgétaire, superposition fiscale), tout en limitant l’émergence souhaitable du fait régional.

d) Les "super cantons" créés pour élire ces conseils départementaux et régionaux viendraient, de fait, concurrencer les intercommunalités dont on prétend par ailleurs promouvoir le rôle.

e) Dans ces "super cantons", la part des candidats en lice pour les régionales serait faible. Par rapport à l’actuel système (liste régionale), l’effet de seuil électoral réduirait donc la diversité politique, limitant l’accès à cette assemblée aux seuls grands partis. Et la proportionnelle pour les conseils généraux - étriquée pour les mêmes raisons - ne compenserait pas cet état de fait.

La seule alternative qui semble viable reste l’élection séparée et simultanée d’un Conseil Régional Citoyen (au scrutin de liste sur circonscription unique régionale, ayant pour vocation de défendre la richesse de l’unité) ET d’un Conseil Régional Territorial (au scrutin de liste sur le territoire des intercommunalités nouvelles et élargies, ayant pour vocation de défendre la richesse de la diversité). C’est cette seconde assemblée qui incarnerait donc la spécificité des territoires (chère aux français) en lieu et place des départements, en fusionnant et remplaçant les conseils généraux. Ce dispositif fédéraliste, enfin pleinement assumé, feraient de ces deux nouveaux conseils les représentants - à parité - d’un équilibre parfait entre global et local, partageant des compétences unifiées, désignant un exécutif commun, et gérant un budget puissant et unique alimenté par une fiscalité forte et coordonnée (voir document : "Pour une nouvelle donne territoriale).

Il est donc important de comprendre que, bien au-delà de son mécanisme même, le mode de scrutin proposé par le rapport Balladur est le "marqueur politique" qui indique que la philosophie de sa réforme n’a pas de contours clairs, ni de bases saines.

Le regroupement "à la carte", ici de départements, là de communes, ici encore de régions, sous couvert de flexibilité, diluent définitivement la réforme dans la confusion. Il manque à cette réforme une charpente claire car, à l’évidence, la volonté de simplification annoncée n’est pas au rendez vous. S’il est ridicule de décréter a priori qu’il faut supprimer arbitrairement un nombre fixe de régions, on doit se donner les moyens de coordonner (par des méthodes et des critères clairs) ce débat délicat sur les périmètres géographiques, plutôt que de le laisser entre les mains des seuls intérêts des grands féodalismes.

Le retrait de la clause de compétence générale au niveau des régions peut difficilement apparaître comme positive, alors que l’on clame au même moment que l’on désire renforcer leurs pouvoirs. La rationalisation, tout comme la fin de la concurrence stérile, doivent plutôt venir de la fusion des compétences départementales et régionales en un bicamérisme clair, ainsi que du renforcement des moyens budgétaires et règlementaires du nouvel ensemble.

Par-delà le cas complexe du "Grand Paris" (où le partage du pouvoir semble surdéterminer les réactions politiques des uns et des autres) ou l’évocation de quelques adaptations pour les îles (Corse et Dom/Tom), on peut regretter que le rapport Balladur ne se penche pas sur la possibilité de statut plus spécifique pour les régions "périphériques" de l’Hexagone (Pays Basque, Catalogne, Savoie, Alsace, Flandres, etc.) qui gagneraient à voir leur fonctionnement et leur avenir envisagés de façon plus large (au niveau d’ambitieuses euro-régions transfrontalières par exemple).

Conclusion (provisoire ?)

Absolument utile mais engagée sur des bases insuffisamment solides, cette réforme a peu de chance d’arriver vraiment à son terme. Ceci est d’autant plus vrai dans un contexte de crise où elle semble - à tort - ne pas devoir être parmi les priorités. L’échec est même à peu près certain si cette réforme est laissée entre les mains d’un Président de la République mal inspiré, ou livrée au populisme que manient à merveille les poujadismes des situations installées.

Seule une mobilisation citoyenne large et apaisée, impulsée et/ou relayée par les milieux intellectuels, pourrait permettre cette mue territoriale dont notre pays a tant besoin. Autant dire que ce n’est pas gagné d’avance.

Gérard ONESTA Strasbourg, 12 mars 2009